2016年4月27日，江苏省食药监局流通管理处下发的一份通知，开始在药企、医药代理公司间流传。南方周末记者向相关监管机构证实，该通知确实存在并已开始执行。
通知的具体内容，来源于4月中旬国务院办公厅印发《深化医药卫生体制改革2016年重点工作任务》。这份文件明确提出要“综合医改试点省份要在全省范围内推行‘两票制’”。
所谓“两票制”，即要求药品在流通到消费者手中之前，只能开两次发票。也就是说，流通领域的转手次数，不能超过两次。其中，生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票。
按照国务院《深化医药卫生体制改革2016年重点工作任务》的说法，这样做的目的，是为了优化药品购销秩序，压缩流通环节。
作为试点省份，江苏省落实政策的第一步，就是要求各相关单位在2016年5月5日前，结合实际提出具体意见和建议，反馈到省食药监流通管理处。
对于为何要先征求各单位意见，江苏省食药监做出的解释是：“两票制”，将对当前药品流通——包括生产企业、经营企业——格局产生重大调整和深远影响。征求意见的目的，是为稳妥贯彻好、落实好、执行好国务院关于药品购销两票制的要求。
“可以肯定的是企业运行过程是会受到影响。”江苏省食药监副局长缪宝迎说。
对药企而言，两票制意味着成本增加、区域代理商功能弱化，生产企业管理成本增加。按照现有的药品供销模式，生产企业将必须在每一个市县都派驻商务人员，负责药品发货和回款。原本可以外包给代理的工作量，将被加注到药企身上。
在缪宝迎看来，两票制的实施意味着一次药品经销行业的“大洗牌”。大型药品经销商对于政策实施比较乐观，但中小型经销商，早已着手开始各自转型之路——中型经销商开始扩充设备场地，提高竞争力；小型经销商则已经开始考虑转行。
某药企负责人张韬（化名）告诉南方周末记者，药企内部早已人心惶惶。“大家都在等待，看政策在试点城市会如何实行。”
但张韬认为，要判断“究竟是政策能把人管住，还是药企们想出绕过政策的方法”仍旧为时尚早。
不过，他同意另一个影响已然看是显现：“两票制取消的是药品流通环节中‘回扣’最多的部分，不可避免的是，随着回扣降低，好的医生将进一步从医院流失。”
对医生来说，药品生产企业通过配送让利，是医疗机构获取“二次议价”最常规的方式。洗牌产业链中不合规中小型经销商，无疑进一步抑制以药养医：“在这种情况下，医生出走组建医生集团，或进入私立医院的情况将可能加剧。”
而对医院来说，其对接对象将从几家商业公司变为数百家药企，工作量的增加也可以预见。
不过，缪宝迎认为，政策的具体效果现在还不好判断：“毕竟，国务院政策都是原则性指导性的意见，并没有具体可操作性指南。”