近日，《安徽省人民政府关于健康脱贫工程的的实施意见》（皖政〔2016〕68号，以下简称《实施意见》）印发实施。《实施意见》明确了我省实施健康脱贫工程的总体要求、基本原则、主要目标、重点任务和保障措施，着力解决农村建档立卡贫困人口（以下简称贫困人口）因病致贫、因病返贫问题。
一、《实施意见》出台的背景、意义
脱贫攻坚是党中央、国务院在全面建成小康社会决胜阶段作出的一项重大战略决策。中央领导多次深刻指出，因病致贫、返贫是各种致贫原因中最高的，也是导致脱贫工作不可持续的主要原因。由于农村居民医疗保障水平总体较低、贫困地区县域内医疗救治能力不足、患者大病外转率高导致医疗、交通、陪护、食宿等费用增长，加之农村家庭收入来源单一，抵御疾病等意外风险能力低等原因，家庭成员一旦患上大病、重病，治病不但花去多年积蓄，甚至负债累累，压垮了许多农村家庭，导致“辛辛苦苦奔小康，一场大病全泡汤”，因病致贫、因病返贫屡屡发生。
据调查，我省因病致贫、返贫人口约87.1万户、197万人，其中患病57.7万户、74.8万人，分别占66.2%和38％；患病率前10位的病种人数合计34.8万人，占贫困人口患病总人数的46.6%。前10位的病种为：脑血管病、糖尿病、重症精神疾病、慢性阻塞性肺气肿、关节病（髋、膝）、类风湿性关节炎、心肌病、重型老年慢性支气管炎、老年性白内障、急性心肌梗塞。由此可见，疾病已成为我省农村家庭致贫、返贫的首要因素，成为横亘在贫困人口脱贫路上最大的“拦路虎”。如何扫清这个障碍，帮助因病致贫、返贫群众同步脱贫，事关我省脱贫攻坚的成败，事关全面建成小康社会全局，事关健康安徽建设进程。打赢脱贫攻坚战，必须切实解决“因病致贫、因病返贫”问题。
在全面建成小康社会决胜阶段的开局之年和全面打响脱贫攻坚战的关键时刻，习近平总书记亲临我省视察，对脱贫攻坚作出重要指示，为我们进一步确立“坚决贯彻精准扶贫精准脱贫基本方略、确保五年如期完成脱贫攻坚任务”的总目标指明了方向，提供了根本遵循。总书记指出，因病、因残致贫问题时有发生，要靠兜底措施。为深入贯彻习近平总书记视察安徽重要讲话精神，落实党中央、国务院关于坚决打赢脱贫攻坚战的决策部署，我省将健康脱贫工程列为脱贫攻坚十大工程之一。省委、省政府主要负责同志多次深入基层调研，对解决群众因病致贫、返贫问题提出要求。
实施健康脱贫工程，解决“因病致贫、因病返贫”问题，是精准扶贫、精准脱贫的重点和关键。脱贫攻坚要取得实实在在的效果，关键是要找准路子、构建好的体制机制，抓重点、解难点，把握着力点，开对了“药方子”，才能拔掉“穷根子”。实施健康脱贫工程，就是抓住“疾病”这个农村家庭致贫、返贫的首要因素，对症下药，猛药去疴；就是按照精准扶贫、精准脱贫要求，瞄准因病致贫家庭，瞄准因病致贫原因，将健康融入扶贫政策的制度性安排并形成长效机制，采取“一户一策”、“一病一策”，精准施策；就是紧紧抓住贫困地区卫生计生事业发展存在的困难和贫困人口的健康问题，采取更加倾斜的政策举措，调动最优势的医疗卫生资源，动员最广泛的社会力量，解决当前贫困人口的健康问题，实现贫困人口“基本医疗有保障”的总体目标。《实施意见》作为贯彻落实省委、省政府《关于坚决打赢脱贫攻坚战的决定》的配套文件，必将对我省脱贫攻坚工作、对健康安徽建设产生重大而深远的影响。
二、实施健康脱贫工程的总体要求、基本原则和主要目标
《实施意见》明确了实施健康脱贫工程的总体要求：深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及中央扶贫开发工作会议精神，围绕“四个全面”战略布局，牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，与深化医药卫生体制改革紧密结合，针对农村贫困人口因病致贫、因病返贫问题，突出重点人群、重点病种，加强统筹协调和资源整合，采取有效措施提升农村贫困人口医疗保障水平和贫困地区医疗卫生服务能力，为农村贫困人口同步迈入全面小康社会提供健康保障。
基本原则包括四个方面：一是政府主导、各方联动。落实政府在资金保障、工作推动等方面的主导责任，发挥部门职能作用，动员社会参与，形成协作联动、有力有效的工作组织体系。二是多措并举、综合保障。就是着力构建贫困人口基本医保、大病保险、医疗救助和兜底保障相互衔接的综合医疗保障体系。三是防治结合、精准施策。坚持标本兼治，既要重视贫困人口大病救治，也要重视贫困地区疾病防控，做到精准到户、精准到人，增强健康脱贫的针对性和有效性。四是统筹兼顾、共享发展。既要对贫困人口加大政策倾斜力度，又要稳定并逐步提高城乡居民的基本医保水平，使之不因实施健康脱贫工程而降低，让全体人民共享改革发展成果。
实施健康脱贫工程的主要目标分为两个阶段：一是到2017年底，通过加强医疗卫生服务能力建设，使贫困县县域内就诊率达到90%；医疗综合保障体系基本建立，贫困人口基本实现兜底保障。二是到2020年，贫困人口医疗保障和医疗服务水平进一步提升，重大传染病、地方病、慢性病得到有效防控，健康水平明显提高；贫困县卫生资源、居民健康、公共卫生、疾病防控等主要指标力争达到全省平均水平，因病致贫、因病返贫问题得到有效控制。
三、实施健康脱贫工程的重点任务
《实施意见》按照“保、治、防”的工作路径，围绕“贫困人口医疗保障、大病救治和贫困地区疾病防控、医疗服务能力提升”等四个方面，提出16条具体政策措施，构建贫困人口“三保障一兜底”的综合医保体系，力求已有政策体现适当倾斜、新增政策实现创新突破。“保”是关键，解决“看得起病”问题；“治”是手段，解决“看得上病、看得好病”问题；“防”是根本，解决“少生病”问题；“能力提升”是支撑，为保、治、防提供保障。通过四个层面的“组合拳”，多措并举，精准施策，努力切断贫困与疾病之间的恶性循环，逐步解决现有因病致贫、返贫人口存量，抑制未来因病致贫、返贫人口增量，从而有效控制“因病致贫、因病返贫”。
（一）提高综合医保水平。按照“三保障一兜底”政策，贫困人口看病，首先提高基本医保、大病保险和医疗救助的保障水平，即“两免两降四提高”：
“两免”：（1）贫困人口参保个人费用由财政全额代缴；（2）实行县域内先诊疗后付费，并取消住院预付金。
“两降”：（1）降低基本医保补偿门槛，贫困人口县域内普通门诊不设补偿起付线，在乡镇卫生院和县、市、省级医疗机构住院补偿起付线分别降至100元、300元、500元、1000元（原来全省平均分别为150、400、1500、2500左右）；（2）降低大病保险起付线，由1-2万元降至0.5万元。
“四提高”：（1）提高基本医保补偿比例，县域内普通门诊医药费用限额内实际补偿比提高至70%（原来43%左右），常见慢性病门诊按病种付费补偿比提高至75%（原来50%左右），特殊慢性病门诊参照住院治疗的补偿标准给予保障；在乡镇卫生院和县、市、省级医疗机构住院保底补偿比分别提高到80%、70%、65%和60%（原来统一保底补偿为40%），其中患特殊慢性病住院治疗的再提高5个百分点，患重大疾病在定点医疗机构治疗补偿比提高至70%。（2）提高重大疾病及慢性病保障水平，重大疾病报销病种由12组增加到40组以上，慢性病病种30组以上。（3）提高大病保险分段补偿比例，由50%-80%提高至60%-90%。（4）提高医疗救助水平，贫困人口全部纳入医疗救助范围，医疗救助水平按年度住院合规医药总费用（含特殊慢性病门诊）的10%给予救助；搭建政府救助资源、社会组织救助项目与农村贫困人口救治需求对接的信息平台，引导支持慈善组织、企事业单位和爱心人士等为患大病的贫困人口提供慈善救助。
“一兜底”：在提高基本医保、大病保险、医疗救助三重保障水平基础上，设定贫困人口医疗费用“351”兜底保障线，即贫困人口在县域内、市级、省级医疗机构就诊，个人年度自付费用分别不超过0.3万元、0.5万元和1万元，剩余部分合规医药费用实行政府兜底保障。在全国范围内，省级层面出台政府兜底保障贫困人口医疗费用的政策尚属少见，具有突破性。最近，汪洋副总理、刘延东副总理分别作出重要批示，对我省出台的健康脱贫政策措施给予了充分肯定。
为保障这项政策的落实，《实施意见》明确了几项具体措施：一是明确市县政府承担兜底保障责任，设立健康脱贫医疗专项补助资金，省财政给予补助；二是实行先诊疗后付费的结算机制，实现“一站式”信息交换和即时结算服务；三是加快推进分级诊疗制度建设和医保支付方式改革，要求县域内就诊率达到90%，同时强化诊疗行为监管，严格控制医疗费用；四是明确规定“两个例外”，即因患者及其家属个人行为导致的过度医疗而发生的医药费用由患者自付；因医疗机构不合理检查、施治、用药等导致的过度医疗而发生的医药费用，由医疗机构承担，不纳入兜底保障范围。
（二）优化医疗服务。《实施意见》提出，要以建档立卡数据为基础，建立基于基本医保信息系统的贫困人口身份识别系统、结算系统，并与脱贫退出机制相衔接，实行动态管理。在精准识别保障对象的基础上，大力推进签约服务、健康干预、分类救治、便民结算。
一是积极开展签约服务。为农村贫困人口每人建立1份电子健康档案、1张健康卡，每个贫困户确定1名乡村医生签约。区别不同健康状况，按照疾病患者、高危人群和一般人群对贫困人口实行分类健康干预，提供基本公共卫生、健康管理和基本医疗等服务。
二是实施大病慢性病分类救治。在摸底调查的基础上，对患大病和慢性病的农村贫困人口进行分类，组织实施救治。能一次性治愈的，组织专家集中力量实施治疗，2016年起选择疾病负担较重、社会影响较大、疗效确切的大病进行集中救治，制订诊疗方案，明确临床路径，控制治疗费用；需要维持治疗的，由就近具备能力的医疗机构实施治疗；需要长期康复治疗的，确定定点医院或基层医疗卫生机构实施定期治疗和康复管理。
三是实行先诊疗后付费。改造相关信息系统，建立县域内先诊疗后付费的结算机制，实行基本医保、大病保险、医疗救助、贫困人口健康脱贫医疗专项补助资金联动，实现“一站式”信息交换和即时结算服务。
四是加强诊疗行为监管。加快推进医保支付方式改革，积极推行临床路径管理与按病种付费。制定贫困人口分级诊疗办法，实行分级诊疗，强化转诊管理，规范就医秩序。建立健全规章制度，既要严格规范医疗机构诊疗行为，严控不合理检查、药品、耗材等费用，也要加强对患者的约束，避免个人过度医疗行为造成医疗资源浪费。
（三）加强疾病防控。群众因病致贫返贫具有反复性，培育群众健康素养具有长期性，必须不懈推进针对贫困地区和贫困人口的疾病防控和健康促进，让群众“少生病”，这才是解决“因病致贫、因病返贫”问题的根本之策。为此，《实施意见》重点要求：
一是实施好公共卫生项目。落实国家基本公共卫生和重大公共卫生服务项目。在贫困地区全面实施儿童营养改善、新生儿疾病免费筛查、妇女“两癌”免费筛查、孕前优生健康免费检查等公共卫生项目，提高妇女儿童健康水平。
二是加强重点疾病防控。强化和落实重点传染病和地方病防治措施，有效控制传染病和地方病。实施农村贫困户饮水安全巩固提升工程。深入开展爱国卫生运动，加强农村环境整治和垃圾无害化处理，改善农村人居环境。全面开展贫困人口健康教育和健康促进行动，改变不良行为、不良饮食习惯，降低疾病发生、发展和传播风险。
（四）加强医疗卫生服务能力建设。为切实提高贫困县县域医疗服务能力，保障贫困人口享有更安全、优质、便捷的医疗卫生服务，《实施意见》从三个方面明确了帮扶措施：
一是开展“组团式”对口支援。每个扶贫重点县县级医院确定一所三级医院建立帮扶关系，签订帮扶责任书，明确目标任务。向受援医院派驻1名院长或副院长、不少于5名医务人员，重点加强近三年县外转出率前5-10个病种的临床专科能力建设，建立远程医疗平台，加强人才带教培养，推广适宜医疗技术。
二是推进医疗机构标准化建设。按照“填平补齐”的原则，加强贫困地区县级医院（含中医院）、妇幼保健机构、乡镇卫生院、村卫生室标准化建设，配置所需医疗设备，实施社区卫生服务中心空白点建设。
三是强化医疗卫生人才培养。优先安排贫困地区住院医师规范培训，为贫困地区订单定向免费培养医学类本专科学生，每年招聘一定数量的特岗全科、专科医生。
四、实施健康脱贫工程的保障措施
《实施意见》从组织领导、部门配合、资金保障、监督考核和宣传引导等五个方面提出要求，强化健康脱贫保障。明确要求各级政府要制定具体实施方案，建立高效工作推进机制，切实加强领导，统筹做好健康脱贫工作；相关部门要加强协作配合，形成工作合力，主动抓好政策衔接落实，保障政策落地；各级政府及有关部门要统筹资金安排，落实好贫困人口健康脱贫医疗专项补助资金，及时弥补基金缺口；将健康脱贫工程纳入对市县和部门（单位）脱贫攻坚目标管理，严格考核，强化问责；加强对健康脱贫工程重大意义、政策措施和工作成效的宣传，营造良好的社会氛围。（来源：怀远县政府网）
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