刘卫国：探索建立新时代青岛“全人全责医养康护”长期护理模式
2017年11月26日19:11 来源：人民网-人民健康网
青岛市社会保险事业局局长刘卫国
人民网北京11月26日电 （记者权娟）今天下午，由人民网·人民健康网主办，中国人保健康协办的“首届（2017）中国长期护理保险发展论坛”在人民日报社人民网1号演播厅举行。青岛市社会保险事业局局长刘卫国发表题为“探索建立新时代青岛‘全人全责医养康护’长期护理模式”的主题演讲。演讲全文如下：
各位专家、朋友们，大家下午好！
首先感谢人民网、中国人保健康提供了这么好的机会，与大家共同分享长期护理保险制度的探索成果与思考，也感谢大家长期以来对青岛工作的指导与支持。
下面，我分四个方面向大家报告青岛关于长期护理保险的做法和考虑。
一、挑战与抉择
我国已进入老龄化高速增长期，未来将呈爆发态势，2050年老年人口占比将达三分之一。青岛形势更加严峻，2016年底老龄化率21.3%，高出全国4.6个百分点，其中，失能失智老人近30万，完全失能和重度失智者近10万，照护需求巨大。
随着我国人均期望寿命的延长，衰老和疾病并存的“带病老龄化”特点突出，大多失能失智老人高龄、空巢、生活不能自理、缺乏照料，自身遭受巨大痛苦，家庭深陷无奈，社会、经济发展面临巨大挑战，医疗资源挤占严重，照护问题已成重大社会民生问题。
“人人都会老，家家有老人”，面对日益增多的失能失智老人，“该不该保”、“谁来保”、“保什么”、“怎么保”的难题，亟待政府做出相应的制度安排。对此，青岛进行了不懈的探索。
第二、探索与实践
青岛的探索实践经历了三个阶段，第一阶段是从2012年在全国率先建立了以身体失能人员为主要保障对象的长期医疗护理保障制度；第二阶段是2017年在全国率先给失智人员制度保障，并先期探索生活照料支付模式；三是从今年开始我们进行了深入研究，准备从2018年开始对现行制度进行升级改造，将生活照料纳入护理保障范围，建立全人全责的新型护理服务模式。
第一阶段，建立失能人员长期医疗护理保障制度。在制度建立初期，坚持用制度解决照护难问题，在医保框架下建立了长期医疗护理保障制度，重点解决失能人员长期医疗护理和临终关怀问题，实现“护有所保”，给人生命周期最后阶段设置一道安全网。制度建设的难点是 “钱从哪里来”的问题。为了使制度创建成为可能，我们通过优化医保基金支出结构，每年按一定比例从医保基金划入约9亿元，解决了资金来源。这也是医疗保险对护理保险制度建设最大的贡献。根据失能人员多层次、多样化的照护需求，针对重症失能人员、终末期及临终关怀人员、选择居家养老人员及农村失能人员设计了专护、院护、家护、巡护四种护理服务形式，精准解决他们的现实需要。
第二阶段，从今年开始，建立失智人员长期护理保障制度。失智又称老年痴呆、认知障碍症。照护难度更大，需求更加迫切，制度建设也更具挑战性。为破解这一难题，我市继续大胆探索，对失智老人给予制度保障。根据其疾病特点和特殊的照护需要，实行“失智专区”管理，设计了三种照护形式，并将生活照料纳入护理保障范围。“失智专区”封闭安全，又自由舒适，在专区内原则上不允许对老人进行捆绑约束，重视人的尊严。专区内配有专业人员提供饮食照料、睡眠照料、排泄照料以及情感照护，心理干预等人性化的照护服务。失智人员在专区内可选择三种护理形式：“长期照护”，指 “失智专区”提供的24小时长期在院照护服务，重点解决家庭照料者白天晚上没有照护能力问题；“日间照护”，指 “失智专区”提供的日间照护服务，重点解决部分家庭白天照护难问题；“短期照护”（喘息服务），主要为缓解家庭照料者的照护压力，为失智老人提供几天到几十天不等的全天照护，原则上一个年度不超过60天，给家庭照料者提供喘息休整时间，使其在工作、出差、生病、疲劳时得到短时间的帮助。
第三阶段，脱胎于医疗保险对护理保险制度进行升级改造。按照十九大提出的兜底线、织密网、建机制的要求，青岛市在人社部等各级部门指导下，继续改革创新，着手对现行制度进行升级改造，单独架构制度、多元筹资，更好地从制度上解决失能失智人员照护问题。
第一，保基本，为完全失能和重度失智人员生活照料和医疗护理问题提供服务或资金保障，在原来医疗护理基础上，将生活照料、功能维护（康复训练）、安宁疗护等纳入护理保障范围。其中，生活照料内容重点以技术性较强的或家庭照料者不能独立完成的事项为主，摆正政府和家庭的角色定位，不大包大揽。
将生活照料纳入护理保障范围，必须建立多元化筹资机制，明确各方责任，确保可持续。青岛升级版的护理保障制度，护理保险资金由原来单一从医保基金划拨，向单位、个人、财政、医保等多渠道筹资机制转变。单位和个人缴纳、医保基金划拨比例分别为缴费基数的0.2%、0.2%、0.3%，财政每年每人补贴30元。年筹资总额约11亿。
引入全人的理念，建立医、养、康、护一体的全人全责护理服务模式。将人作为一个整体，全面考虑其需要，由一家护理机构全面负责为其提供所需的急性期后的维持性医疗、长期护理、生活照料等整合式的照护服务。全责全责的模式重在服务的整合，质量的保障，效率的提升。其中的整合不仅体现在服务的整合和提供服务机构的整合，还包括政策、管理、信息咨讯等各方资源的整合和无缝衔接。
世界主要发达国家均面临着老龄化挑战和严峻的长期照护难题，作为一项制度性安排，护理保险制度被普遍采用并取得显著成效。但在实际运行中，医疗保险和护理保险制度的严重分割，不仅影响到服务的连续性，也造成资源浪费，出于满足服务需求和控制费用等多方面考虑，一些国家和地区先后着手改革。将医疗、长期护理和生活照料服务进行无缝衔接，是目前一些国家和地区解决制度简单割裂的新趋势。
美国过去生活照料与医疗服务各自进行，分割明确，但运行十几年之后，2011年美国政府专设一个医疗与照顾的协调机构，主要协调政策冲突、协调给付、质量提升。并引入全人全责理念，试点老人全包式照顾项目，项目从最初的1个试点，发展到2016年32个州的118个项目点。实践证明医疗和生活照料进行整合服务，既避免了高龄失能者对传统医疗的过度依赖和浪费，又解决了原来单一生活照料模式的弊端。
台湾长期照护经历了二十多年探索历程，近年来也开始探索以人为中心的全人全责的照护服务模式，2016年启动试点。日本介护保险将发展全人医疗及社会照护整合系统作为2025年发展目标。
可以看出，传统的对护理保险的认识正在发生变化，以人为中心的整合理念被越来越多地引入。在构建我国护理保险制度的过程中，随着医疗护理和生活照料全方位的照料服务的提供，有必要构建新型的护理服务模式。引入全人的理念，建立医养康护相结合的全人全责护理服务模式，符合中国社会保障发展一般规律，符合我国衰老和疾病并存带病老龄化的现实需要。
第二，强预防，为半失能、轻中度失智人员，提供身体机能和功能维护等训练和指导。在保基本的基础上，围绕健康中国新理念，将保障关口前移，延缓失能失智、缩短失能失智时间。建立延缓失能失智预防保障金，每年从职工和居民护理保险基金中分别按不超过1%的比例划取，统一用于职工和居民失能失智预防工作。
第三、建机制，制定了系列管理机制和管控措施，提高社会治理水平。除建立职工多元化筹资机制外，还建立了无缝衔接的服务保障机制、护理待遇与评估等级挂钩机制、职工和居民基金风险调剂机制、护理服务队伍能力提升机制、生活照料收费备案公开制度、志愿者照护服务“时间银行”储蓄管理模式等。
三、成效与展望
目前，我市护理保险制度已实现全覆盖，惠及城乡830多万参保人。从运行情况看，制度惠及多方，初步走出了一条失能失智社会化照护的新路子。
（一）保障民生，破解了医养两难
五年来，护理保险资金累计支出12亿元，给近5万名失能失智人员提供了照护服务，平均年龄80.4岁，享受失智待遇最长者100岁。其中，1.5万多名老人有尊严地走完了生命的最后旅程，平均在床生存时间310天。护理保险不设起付线，职工报销90%，居民报销60-80%。人均床日费用56.2元，个人负担仅4.2元，入住机构的失智老人生活照料费降低500元-1000元不等，大大减轻了个人和家庭照料及经济负担。
（二）政策引导，撬动了市场资源
我市护理保险制度的实施，吸引了社会资本（包括外资）踊跃投入青岛养老领域，健康养老产业发展迅速。目前，全市护理保险定点服务机构发展到638家。其中，民营机构占95%，承担了98%的业务量，成为护理服务的绝对主体。我市长期照护服务体系已基本建立。失智人员护理服务体系也开始逐步建立。
（三）精准施策，提高了资源配置效率
社会性住院问题、长年住院压床问题得到有效解决，高精尖的临床医疗资源得到优化利用。累计支付的12亿元护理保险资金，共购买了2100多万个床日的护理服务。经测算，同样的资金只能购买二、三级医院140多万天的住院服务，医保基金使用效益大大提高。
四、思考与体会
第一点体会，护理保险制度建设需要精准设计、循序渐进。首先要科学架构、精准施策；第二，制度设计，紧贴需求；第三，政府引导，市场驱动；第四，试点先行，稳步推进；第五，立足当前，着眼长远。
第二点体会，护理保险建设应准确把握国际最新发展趋势。世界主要发达国家面临着老龄化挑战和严峻的长期照护难题，对护理保险制度进行了几十年的探索，积累了宝贵的经验和教训，对刚刚起步的我们，积极关注和研究国际新趋势、新变化、新理念非常必要。
第三点体会，护理保险建设应符合中国社会保障发展规律。中国社会保障制度改革经历了从无到有，从残缺到健全完备，从选择性制度安排到公平、惠普，从只能维护人的生存条件到维护人的自由、平等和尊严的发展历程。医疗保障制度建设更是从城乡分割的三元制度变成城乡融合的二元制度，再发展成城乡统筹的医疗保险制度。其中，坚持以人为中心，制度衔接整合的理念贯彻始终。因此，护理保险制度建设的理念、目标和行动方案，应遵循中国社会保障发展规律。
各位专家，朋友们，一切为了人民健康，一切为了人民幸福，是我们共同的价值追求，让每位失能老人有尊严地安享晚年，我们的探索创新持续在路上。