公益诉讼助推食品保健食品欺诈和虚假宣传治理

在湖北省武汉市食品药品监管局公职律师范绪渊看来，我国食药安全形势近年来稳中向好，但局部依然存在一些问题。譬如，以普通食品冒充保健食品，或以保健食品超出其注册功能声称，甚至声称疗效等。

浙江省食品药品监管局政策法规处副处长罗良杰认为，食品、保健食品欺诈和虚假宣传行为一直是个监管难点，原因就在于这些行为涉及多个部门，只靠单一部门治理难以见效。食药监部门可以与检察机关等形成合力，对这些行为进行强有力打击。

中国政法大学教授孙颖表示，利用会议、网络等方式违法营销宣传和欺诈销售食品行为具有隐蔽性，有时违法行为已经实施完毕，但其证据往往未能及时保留和固定。上海市食品药品安全研究会会长唐民皓认为，利用各种面授形式进行直销等行为是当前执法取证的最大难点。由于对这些证据的合法收集和锁定难度很大，这也在一定程度上影响了执法办案效率。加之执法办案常常无法及时获得信息源，办案力量也有不足，这些都可能成为监管部门客观上“不作为”的缘由。

诉前程序是行政公益诉讼中的必经环节。监管部门被检察机关提起履职建议的同时，也是监管部门自查和提升监管能力的契机。河南省食品药品监管局协调督查处副处长王科敏认为，目前用行政公益诉讼强化食药领域执法行为，这其实是对食药监管工作的支持。王科敏介绍，河南省食药诉讼案件近年来成倍增长，案件案情复杂、涉及面广，严重侵害公众健康。目前河南省已建立公益诉讼协作配合机制，加强日常信息沟通协调等。

范绪渊认为，对于行政公益诉讼食药监管部门应当积极应对，切实做好应诉答辩。由于食药领域专业性以及行政行为的多样性与复杂性等问题，检察机关与食药监管部门对同一案件或同一行政行为的理解和判断确实有可能不一致。对于作为类行政公益诉讼，答辩时要围绕履职行为是否事实清楚、程序是否合法、法律适用是否正确、处理裁量是否合理来进行；对于不作为类行政公益诉讼，答辩时则应围绕是否属于职责范围、是否已经履职以及履职是否适当等来进行。对于确实存在公益受损的，要在诉讼中推动问题整改落实。对于生效判决，要不折不扣严格执行，及时主动履职尽责。

范绪渊建议，检察机关和食药监管等行政执法部门应当在目前衔接平台基础上探索建立重大情况通报制度。任何一方获得的涉及食药执法及公益诉讼的重大舆情，都应及时相互通报，共同研究制定处置办法。各自开展的涉及对方工作范围的专项行动等可邀请对方参与，分别发挥检察机关的公益监督职能和食药监管部门行政执法的专业优势，形成合力；举办业务培训时也可邀请对方参与；双方可设立联络员，召开联席会议，以会议纪要推动行政公益诉讼工作。

针对食品保健食品欺诈和虚假宣传行为特点，唐民皓建议对于这方面执法取证的制度应当有更加具体细化的设计，规制取证行为的同时也要让一线监管人员有更加便捷高效的授权。此外，监管部门要投放更多的监管资源，主动摸查出击，在本区域内形成足够威慑。

谈及摸排线索，孙颖认为应当拓展鼓励社会各方主体参与，以媒体报道、群众举报和检察机关主动发现为主要途径。另外，检察机关亦应与食品安全舆情监测中心、消费者协会等机构建立常态化信息沟通和联系机制。检察机关还应当督促和支持消协依法履行社会监督职能。安徽省食品药品监督管理局政策法规处工作人员胡宗德也认为，由于某些虚假宣传等行为具有很强的隐蔽性，仅仅依靠日常监督检查很难发现，所以要发动群众和企业内部人员投诉举报。

按照《消费者权益保护法》，对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及省、自治区、直辖市消费者协会可以向法院提起诉讼。按照《民事诉讼法》，在有关法定机关或组织不提起诉讼的情况下，检察机关可以向法院提起诉讼。

孙颖介绍，在国外，消费者或者消费者组织提起公益诉讼时一般由专业机构即律师事务所来承担证据收集和起诉准备工作，而我国目前将该职责赋予了检察机关，这也是基于国情的一种考虑和制度设计。

范绪渊认为，应当从源头上减少违法。为此必须加大普法力度和监督检查、抽样检验力度，落实企业主体责任，同时重视风险监测和风险交流。另外还要完善食药安全信用体系建设，定期开展信用等级评定，公布守信和失信企业名单。

胡宗德指出，欺诈和虚假宣传案例中，老人和慢性病患者屡屡受骗，因此科普宣传和引导理性消费要有针对性。另外还需督促网络交易第三方平台落实有关管理主体责任，以及通过政企合作等方式为摸排线索、精准打击违法犯罪提供支持。