越是改革，越是关键时刻，越要看担当。
来源 | 市场监管服务论坛、食品安全法律服务、南方周末、食品观察家等综合整理
新组建的国家市场监督管理总局，无疑是我国市场监管方面一次重大变革，全新的市场监管体制呼之欲出。
日前，一份由国家市场监督管理总局下发的“关于下发《市场监管总局机构改革过渡期总局领导分工方案》的通知”已经流传开来。根据该通知，国家市场监管总局机构改革领导小组组成和职责如下：
为保证市场监督管理总局组建方案顺利实施，各项工作平稳衔接，决定成立国家市场监督管理总局机构改革领导小组。
组 长：张 茅 毕井泉
副组长：马正其 田世宏 孙梅君
成 员：甘 霖 唐 军 刘 实 秦宜智 陈 钢 申长雨 刘俊臣 李 利 焦 红
工作班子：
办公工作组：唐 军 组长
负责机关公文运转、会务保障、印章使用、挂牌、办公区调整、值班值守等工作，承担总局机构改革领导小组办公室工作，以及改革过程中文件起草等综合性事务。
成员：于法昌 林 伟 王铁汉
“三定”方案工作组：马正其 田世宏 孙梅君 组长
研究起草总局“三定”方案及汇报稿，按程序做好“三定”报批工作。
成员：方跃林 丁逸方 汪世忠
党建工作组：马正其 组长
负责机关党的建设，做好改革期间干部职工的政治思想工作，确保思想稳定。
成员：王树军 贾 科 段永升
法规清理修订工作组：秦宜智 组长
根据机构改革职能整合情况，提出有关立法立规或者修改废止相关法律法规的建议。
成员：许新建 刘红亮 徐景和 宋建华
人员整合划转工作组：毕井泉 组长
负责综合性司局人员划转工作。
成员：方跃林 丁逸方 汪世忠
财务资产工作组：田世宏 组长
做好机构改革中财务资产管理和经费保障等工作。
成员：黄冠胜 王小岩 朱为亮
新闻宣传工作组：孙梅君 组长
负责机构改革期间新闻宣传、舆情监测等工作。
成员：颜江瑛 黄建成 韩云平
行政保障工作组：陈 钢 组长
负责机构改革期间机关办公用房、机关餐饮、车辆保障、机关安全，配合办公区调整等工作。
成员：李海清 王志芳 沈传勇 白光清
信息技术保障工作组：甘 霖 组长
为机构改革期间机关正常运转提供信息化保障。
成员：付宏伟 王 海 黄 果 钱红缨
综合执法工作组：马正其 田世宏 孙梅君 申长雨 组长
负责综合执法队伍整合和建设。
成员：杨洪灿 严冯敏 江德元 赵梅生
国家市场监督管理总局“三定”方案出台时间表
从最近国家市场监督管理总局局长张茅的一份讲话精神中可知，2018年6月20日前完成“三定”方案，9月底前落实完成，2018年年底验收。也就是说，国家市场监督管理总局层面，要在2018年年底前全部改革到位。
国家市场监督管理总局挂牌时间表
据有关方面分析，国家市场监督管理总局在国务院部委挂牌的第二批名单之中，具体时间预计为4月10日。
原质检总局出入境检验检疫部分改革方案
据网络流传的文件：2018年3月30日10:00，海关总署机构领导小组在总署5楼会议室召开具体工作对接会，研究原国家质检总局出入境检验检疫整体划入事宜，会议由胡伟副署长、田世宏副局长主持。
经海关总署和国家市场监督管理总局党组会议研究确定，田世宏同志作为海关总署机构改革领导小组成员。
改革时间表：4月20日前完成转隶；6月20日前批准新的三定方案；9月底前落实“三定”方案；年底前检查验收。
会议指出，要切实把思想和行动统一到党中央的决策和部署上来。深化党和国家机构改革，是党中央着眼全局做出的重大部署，是一项重大政治任务。方案明确将总局出入境检验检疫职责和队伍划入海关总署，是党中央赋予海关和检验检疫系统的光荣任务。要抓好中央决策的贯彻落实，完成机构改革任务，不能商量、犹豫、打折扣。大事、难事看担当。越是改革，越是关键时刻，越要看担当。
会议明确：4月20日当天，全国各监管现场和窗口单位以海关名义对外开展工作；一线的人员统一着装，一口对外，一次办理。统一以海关总署名义对外负责检验检疫业务。
为确保任务完成，4月2日召开动员部署会，4月3日总署召开全系统机构改革动员大会，海关总署署长、党组书记倪岳峰代表党组做动员讲话。届时，将划入海关的检验检疫的12个局级单位的处以上干部参加会议。清明节后开始划入机构的搬家。
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国家市场监督管理总局为何而生？
2013年春天，国家食品药品监督管理总局挂牌时，张伟（化名）和同事曾特地和“新单位”的牌匾合影——没想到，五年后他又来了。这次是为了告别。
2018年3月21日，国务院机构改革方案正式公布，组建国家市场监督管理总局（以下简称市场监管总局或大市场局），不再保留国家食药监总局、工商总局和质检总局。
方案公布同日下午16时，北京市西城区三里河东路8号C栋十层大会议室就召开了国家市场监督管理总局干部大会。
三里河东路是原国家工商总局的办公地点。会上正式宣布了国家市场监督管理总局领导班子成员：食药监总局、工商总局和质检总局的一把手中，原食药监总局局长毕井泉任党委书记、原工商总局局长张茅任局长。
调到食药监总局前，张伟在工商总局任职，他的同事有的来自质检，有的来自公安系统。现在，他们连同全国数以万计的公务员和民众都在等待“三定方案”（指定职能、定机构、定编制）出炉。
地方“三合一”倒逼
江苏省南通市食药监局副局长缪宝迎明显感到，2018年的改革氛围与往年不同：“今年是综合了各方意见，经过统筹考虑的。”
几家欢喜几家愁。对系统内人士而言，“大市场”的改革早就有迹可循。
2017年12月25日，时任国家工商总局局长张茅就曾公开提到，一些地区的保护性措施、行业的垄断，“分割了全国统一大市场，弱化了我国大市场的优势”，而2018年工商总局工作重要议题之一，就是“在维护统一大市场上取得新突破”。
“工商总局较早注意到这样的转型，所以这几年一直未雨绸缪，研究如何进行市场监管。”南开大学法学院教授、中国行政法学研究会理事宋华琳说。
一个有意思的迹象是，方案公布前，隶属于工商总局的工商行政管理学会就已改名为中国市场监督管理学会。
而食药监系统已是机构改革的“老运动员”，1998年原国家药品监督管理局脱离卫生系统成立以来，中央层面食品和药品的监管历经2003、2008、 2013年、2018年四次机构改革。
对于食药监系统的改革，中国人民大学公共管理学院教授刘鹏认为，有两股力量推着改革往前走，“一个是食品药品监管要统一权威，另一个是市场监管综合改革。这两点在一定意义上是存在矛盾的。”
2013年改革，无疑是前者占了上风：国家食药监总局挂牌，升级为国务院直属机构，并纳入原属质检总局的食品安全生产环节、原属工商总局食品流通环节的两项监管职能。但据国家行政学院副教授胡颖廉观察，“尝试”过程中，食药单列的优势和不足同时显现，其中监管人员不足是主要挑战。
这为地方整合监管资源埋下伏笔，大面积的“三合一”（食药、质监、工商共同执法）由此展开。
到2016年5月，全国独立设置食药监管机构的县市已经减少到40%；2017年2月，三分之一以上的副省级城市、四分之一的地级市、三分之二以上的县都实行了市场综合监管模式。
综合监管VS专业监管
刘鹏认为，2014年下半年开始的地方“三合一”改革，强化了综合监管趋势：“固有思维是认为综合监管合并太多部门有难度，但地方改革的成效，坚定了中央做综合监管的信心。”
组建大市场局也受到企业欢迎——企业觉得综合执法以后重复检查会减少。但系统内人士和学者们担心，综合监管将削弱监管“专业性”。
在基层，食药、质监和工商各有强项。食药、质监系统人少但专业，工商系统专业性不强，但拥有大量人力和监管资源。
宋华琳认为后者更加重要：“监管专业性是一个相对的概念，可以在原有的基础上再去学习专业知识。”
在缪宝迎看来，“综合执法”在绝大多数情况下可行，但对专业性强的领域并不完全适合：“药品的特殊专业性，决定了其在大多数情况下更适合于专业执法。不具有药学专业知识，很难保证有高质量的药品执法。”
食品领域从业者也有同样的担忧。在一些调研中，胡颖廉发现市场监管人员平均需要三年才能学会食药监管专业知识，“食品药品安全是公共安全问题，普通消费品市场监管是市场秩序问题，这个判断仍然没变。”
在全国9000多万等级的市场主体中，食品生产经营者有1300万个。胡颖廉建议，地方监管部门要将食品安全监管作为首要工作。“这并不能否认监管专业性。因为尽管数量不多，但潜在风险高。”
特殊食品监管仍未明朗
一个共识是，综合监管下，大市场局的组建也将面临很多问题。
首先就是大部门融合：“工商局管市场、质监局管质量、食药监局管具体的产品食药，它们的监管范畴、监管理念和监管风格某种意义上都不一样。”宋华琳说，这种情况之下，部门整合将发生何种“化学反应”值得关注。
例如，市场监管领域如何应对信息失灵、信息不对称的机制？食品安全这个高风险领域的风险治理理念，又能否融合到市场监管中？
科信食品与营养信息交流中心副主任钟凯分析，食品安全监管将“连人带职能整体划到市场局”，所以短期内对具体监管将不会产生很大影响。
“整体划归”之余，部门协调的难度仍将存在，但重点已从此前改革中各部委与国务院直属机构间的博弈，变为部门内部的博弈。宋华琳表示，这样能够进一步化解部门矛盾。
南方周末记者计算发现，质检总局、食药监总局和工商总局的内设机构分别有17、19和17个。胡颖廉从学术研究的角度预测，根据地方改革经验，除了办公厅、人事等综合部门整合、药品单列管理之外，与食品安全监管相关的内设机构将是重点。
顶层和基层的政策衔接也至关重要。“不然监管部门就很尴尬。”刘鹏说。比如药品监管要直接面对企业，若是顶层设计没有保证，下面各职权部门关系就无法确定。
2017年4月，原国家食药监总局成立特殊食品注册管理司，专司保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方乳粉注册管理。但目前改革方案中，无论是大市场局还是下属国家药监局的职责都没有述及特殊食品问题。
保健品的食品、药品属性难定位
“现阶段的特殊食品注册制度还不完善，保健食品实行备案制与注册制相结合，但备案制尚处于启动阶段；特殊医学用途食品和婴幼儿配方食品的注册问题进展都比较慢。”缪宝迎说。
胡颖廉预计，包括保健品、婴幼儿配方食品和特殊医学用途食品在内的特殊食品，也将被纳入食品监管的范畴，但具体监管方式仍不明确。
改革恰恰促使人们从根本上考虑特殊食品属性和定位：“例如，保健品究竟是一种什么性质的健康食品？我们究竟需要一种什么样的保健食品管理制度？甚至说，我们是否还需要保健食品这样一个门类？”胡颖廉说。
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