中共山东省委办公厅 山东省人民政府办公厅
关于推广经济发达镇改革试点经验
深入推进乡镇（街道）行政管理体制改革的实施意见
（2018年6月20日）
为贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》精神，复制推广经济发达镇改革试点经验，按照中央关于地方机构改革的有关要求，现就深入推进全省乡镇（街道）行政管理体制改革，提出如下实施意见。
一、总体要求
……（略）
二、推进职能转变
（一）扩大经济社会管理权限。按照“依法下放、权责一致、能放即放”的原则，将乡镇管理迫切需要且能够有效承接的部分县级经济社会管理权限赋予乡镇政府。重点扩大乡镇在产业发展、城镇规划建设、城镇管理、安全生产、市场监管、社会治安、民生保障等方面的行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权。市县政府要借鉴向经济发达镇放权经验，根据不同乡镇实际，逐个乡镇梳理确定放权事项，依法向乡镇放权。省政府将另行制定乡镇政府实施行政执法办法，明确向乡镇放权程序和相关要求。积极推进相关领域的地方立法，为赋予乡镇独立行使有关行政执法权限提供法律依据。县级以上相关部门要加强指导和培训，明确政策标准和工作流程，健全权力监督机制，确保下放乡镇的管理权限接得住、用得好。
（二）转变经济发展职能。适应新旧动能转换和新型城镇化发展需要，合理确定乡镇政府（街道办事处）经济发展职能。把乡镇经济工作重心转到做好发展规划、推进产业升级、营造良好营商和人居环境上来，促进错位发展、城乡结构调整和农民持续增收。逐步淡化街道的经济发展职能，把街道工作重心转到公共服务、社会管理上来；济南、青岛市中心城区及其他有条件的地方，街道可逐步取消经济发展、招商引资等职责及相应的考核指标，经费由同级政府保障。
（三）优化公共服务职能。推进乡镇政府（街道办事处）职能由“管理型”向“公共服务型”转变，细化乡镇（街道）基本公共服务职责，增强服务能力。强化乡镇政府（街道办事处）对涉及本区域内人民群众利益的重大决策、重大项目和公共服务设施布局的参与权和建议权。积极推进基本公共服务均等化和直接服务民生的公共事业部门改革，改进服务方式，统筹基本公共服务设施布局，推动城市优质公共服务资源向农村延伸。建立公共服务多元供给机制，加强乡镇（街道）对各类服务提供主体的统筹协调和有效监管。
（四）推进“一站式”便民服务。落实“一次办好”改革要求，深入推进审批服务便民化，加强乡镇（街道）便民服务中心规范化建设，逐步将基层行政权力、公共服务事项纳入便民服务中心办理，完善综合便民服务功能，实现就近能办、多点可办、少跑快办。整合优化乡镇（街道）内部决策、管理、监督等管理职责和工作力量，为便民服务工作提供支持和保障。推动网上政务服务向乡镇（街道）延伸，实现“一网办理、一站服务”的省市县乡四级全覆盖。健全“一次办好”服务网络，加快推进村级便民服务点和网上服务站点建设，积极开展代缴代办代理等便民服务，打通服务群众“最后一公里”。
（五）实行综合行政执法。乡镇（街道）设立综合执法办公室，作为综合执法平台，统筹辖区内派驻和基层执法力量实行联合执法。县级部门派出执法机构要接受乡镇（街道）党（工）委、政府（办事处）统一指导和协调，日常执法活动以乡镇（街道）管理为主。加强执法队伍建设，充实乡镇（街道）执法力量，加大业务培训力度，提升乡镇（街道）执法人员的综合执法能力和水平。全面实行行政执法责任制，加强行政执法监督。
（六）推行城乡社区网格化服务管理。健全城乡社区综合网格化治理体系，依托党的组织体系，整合综治、司法、公安、应急、信访、民宗等各种资源力量，构建统一的乡镇（街道）综治中心和一岗多责、一专多能的职业化网格员管理队伍，实现“多网合一、一员多能”，提升基层监管执法能力。加强乡镇（街道）综治中心建设管理和网格化服务管理标准化建设，强化信息共享和技术支撑，提高社会治理智能化水平。推动社会治理重心向基层下移，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解矛盾，鼓励和支持社会各方参与，促进政府治理和社会调节、村（居）民自治良性互动，打造共建共治共享的社会治理格局。
（七）强化党建工作职责。落实党建工作责任制，强化乡镇（街道）党（工）委领导核心作用，强化党组织统筹协调功能，健全党建工作机构，配强党务工作力量，落实经费、场所等基本保障；以提升组织力为重点，突出政治功能，加强城乡社区和农村村级等各领域基层党组织建设，深入推进“两学一做”学习教育常态化制度化，严格落实“三会一课”等党的组织生活制度，全面推行主题党日制度，推动过硬党支部建设，把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。加大非公有制经济组织、社会组织及经营网点、工程项目、服务窗口党建工作力度，加强和改进党员队伍教育管理，健全党员立足岗位创先争优长效机制，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。
三、创新机构编制管理
（一）综合设置机构。根据工作实际需要，进一步整合审批、服务、执法等方面的力量和职能，统筹机构编制资源，综合设置乡镇（街道）党政工作机构和事业单位，实行扁平化管理。其中，设置党政工作机构5—7个，一般可称“XX办公室”，主任由乡镇（街道）领导副职兼任，另可配备1名副科级的副主任；设置公益一类事业单位4—5个，一般可称“XX中心”，含乡镇（街道）便民服务中心（挂党群服务中心牌子），主任可按副科级配备。在规定的机构限额内，乡镇（街道）可自主设置机构，根据工作需要加挂牌子，实行一套班子、两块牌子。设有功能区的乡镇（街道）可实行镇区管理机构合一体制。对派驻机构的考核以乡镇（街道）为主，其主要负责人的任免应当听取所在乡镇（街道）党（工）委意见。上级机关要优化对乡镇（街道）的领导方式，既允许“一对多”，由一个乡镇（街道）机构承接多个上级机构的任务；也允许“多对一”，由乡镇（街道）不同机构向同一个上级机构请示汇报。除机构编制专项法律法规外，上级相关部门不得要求上下对口设立乡镇（街道）机构或加挂牌子。
（二）充实编制员额。推进编制资源向乡镇（街道）倾斜，职责调整、权限下放后人员编制要同步下沉，将简政放权、事业单位分类改革、群团改革、控编减编等调整出的编制优先分配给乡镇（街道）。各设区的市要以满足乡镇（街道）工作需要为原则，核定乡镇（街道）行政编制和事业编制，每个乡镇（街道）可根据实际适当增加编制员额，所需编制首先从乡镇（街道）待分配编制中解决，不足部分从市县行政编制总额和事业编制总量内调剂。制定用编进人计划时优先向乡镇（街道）倾斜，乡镇（街道）出现空余编制的，应及时补充工作人员。
四、建立务实高效的用编用人制度
（一）创新选人用人机制。根据乡镇领导班子建设需要，注重从乡镇事业编制人员、优秀村干部、大学生村官中选拔乡镇领导干部。在公务员招考和事业单位招聘中，要充分听取乡镇（街道）意见，根据乡镇（街道）对人才的需求，在专业限制、学历要求等方面适当放宽，并加大从长期在乡镇（街道）工作人员中招考、招聘的力度。鼓励创新乡镇（街道）人员编制管理，实行编制分类管理、人员合理调配，赋予乡镇（街道）更加灵活的用人自主权。县级政府要制定乡镇（街道）购买服务目录，乡镇（街道）凡是适宜通过政府购买服务提供的公共服务和事务性、辅助性工作等，都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式实行购买，由“花钱养人”向“花钱办事”转变。
（二）有序推进干部交流。有计划地选派县级以上机关年轻干部到乡镇（街道）任职、挂职，优先安排长期在乡镇（街道）工作、业绩突出的干部到县级机关工作。积极选派乡镇事业单位业务骨干到上级单位或者发达地区挂职锻炼、跟班学习。上级机关一般不得借调乡镇（街道）工作人员，因工作特殊需要短期借调的，在征得乡镇（街道）党（工）委同意后，须报县级党委组织部门批准并明确借调时间，借调时间原则上不超过6个月。在乡镇（街道）工作不满2年的工作人员，上级机关一律不得借调。
（三）建立激励保障机制。全面落实省委办公厅、省政府办公厅关于关心关爱基层干部减轻基层工作负担的政策要求，激励广大基层干部干事创业。严格执行乡镇工作补贴政策，允许有条件的地方提高乡镇工作补贴标准，建立基层干部差别化激励机制，研究制定符合基层实际、与工作绩效挂钩的正向激励办法，对在条件艰苦的偏远乡镇和长期在乡镇工作的人员给予适当倾斜。认真落实公务员年终一次性奖金政策，确保足额兑现发放。认真落实带薪年休假制度，确因工作需要未能休假的，按规定发放未休假工资报酬。新出台工资津贴补贴调整政策时，优先保障乡镇（街道）足额兑现。全面落实乡镇工作人员各项待遇政策，确保工作人员收入高于县直机关同职级人员水平。乡镇（街道）机关事业单位年度考核优秀等次比例可以提高到20%。落实机关公务员职务与职级并行制度和事业单位管理岗位职员等级晋升制度。完善乡镇（街道）事业单位工作人员岗位聘用和职称评定方面的倾斜政策。围绕满足基层干部就餐、住宿及承担急难险重任务需要，切实抓好乡镇机关“五小”（食堂、宿舍、澡堂、图书室、文体活动室）建设等保障工作。坚持“三个区分开来”，健全完善容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的失误，营造干事创业、敢于担当的良好环境。
五、理顺县（市、区）与乡镇（街道）关系
（一）厘清事权边界。全面实行乡镇（街道）权责清单和公共服务事项目录清单制度，厘清县级政府及其部门与乡镇（街道）的职责关系，加快建立边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效、依法保障的基层政府职能体系，形成科学有效的权力制约和协调机制。县级政府、乡镇政府（街道办事处）要严格按权责清单、公共服务事项目录清单履行职责。全面清理上级与乡镇（街道）签订的各类“责任状”，擅自转移给乡镇（街道）的工作任务责任一律取消。今后，除中央和省委、省政府明确规定的外，严禁以签订“责任状”、分解下达指标、考核验收等形式，将县级部门工作任务责任转嫁给乡镇（街道）承担。如有阶段性、临时性的工作任务确需乡镇（街道）承办的，须由县级党委、政府研究提出意见，并明确工作目标、内容、权限、分工、期限等具体要求，落实人员、经费以及业务培训等保障措施。
（二）健全与职责相适应的考评体系。以乡镇（街道）职责和区位特点为依据，建立健全乡镇（街道）差异化考核评价体系。统一规范针对乡镇（街道）的评比达标、示范创建等活动，未经省委、省政府批准，不得以任何形式对乡镇（街道）设置“一票否决”事项。建立健全县级部门和乡镇（街道）之间履职双向考核评议制度，完善社会满意度评价及第三方考评办法，加大群众满意度在考核评价中的权重，切实增强考评公信力。
（三）建立事权与支出责任相适应的财政体制。合理划分县（市、区）、乡镇（街道）财政事权和支出责任，应由上级政府承担的支出责任，不得转移给乡镇（街道）；对下放给乡镇（街道）的事权，要给予相应财力支持。结合乡镇（街道）经济发展水平、税源基础、财政收支等因素，实行差别化的财政管理体制。加大转移支付力度，弥补乡镇（街道）财力缺口。加大政策和资金支持，统筹做好各类专项资金整合工作。对县级以上政府及其部门安排的基础设施建设和其他建设项目，属于县级以上政府事权的，应足额安排资金，不得要求乡镇（街道）安排项目配套资金。
六、继续深化经济发达镇行政管理体制改革
（一）提升目标定位。前期试点镇要进一步完善改革措施，增强示范引领和辐射带动作用；再选择8—10个经济发达镇进行行政管理体制改革，实行一镇一策，用3年左右的时间建成特色鲜明、产城融合、充满魅力的新型城镇。符合法定标准、具备行政区划调整条件，且行政管理体制改革成果显著的，可稳妥有序推进设立市辖区或县级市工作。
（二）完善认定标准。以吸纳人口多、经济实力强、二三产业发达、城镇基础设施和公共服务设施发展较快等为基本特征，完善新纳入改革范围经济发达镇认定标准。经济发达镇建成区常住人口应在8万人以上，常住人口城镇化率、公共财政收入等指标连续两年位居全省前列。我省新生小城市试点镇和重点示范镇，优先纳入经济发达镇行政管理体制改革范围。对落实国家和省重大战略、完善区域城镇体系和促进区域协调发展具有特殊地位和作用的镇，以及历史文化名镇等特色小镇，可适当放宽标准。
（三）进一步扩大管理权限。除法律法规规章规定必须由县级以上政府及其部门行使的权力事项外，对经济发达镇需要的各类事项，原则上依法下放经济发达镇政府。各设区的市政府要根据《山东省向经济发达镇放权指导目录》，研究确定向经济发达镇放权的具体目录并向社会公布，明确镇政府为权力实施主体。法律规定的县级政府及其部门管理权限需要赋予经济发达镇的，按法定程序和要求办理。要对放权情况进行全面梳理，急需管用且能有效承接的事项，列入放权目录和权责清单；对不能有效承接的，及时予以调整。上级相关部门要在人才、装备、技术等方面，对经济发达镇履行相关权限给予支持和保障。
（四）鼓励体制机制创新。放宽经济发达镇机构设置限额，综合设置8个以内的党政工作机构，一般可称“XX局”或“XX办公室”。其中，组建镇政务服务局，代表镇政府行使行政审批和公共服务等职能，实现所有审批服务事项“进一个门、到一个窗、盖一个章”；在综合执法办公室基础上，可整合现有的站、所、分局力量和资源，组建镇综合行政执法局，统一管理并实行综合行政执法。探索相对集中行政执法权向经济发达镇延伸，并积极推进针对经济发达镇的地方立法，明确经济发达镇执法主体资格。整合现有事业单位，在经济发达镇综合设置民生事业、公共文化、农业综合服务等事业单位，总数控制在6个以内。市县政府部门派驻在经济发达镇的机构，原则上应下放实行属地管理。选配素质好、能力强的干部到经济发达镇党政领导岗位，工作业绩突出、表现优秀的经济发达镇党政正职，可在职数规定范围内提拔为上一级领导班子成员并继续兼任现有职务。
（五）加大政策扶持。在继续落实《山东省机构编制委员会关于深化经济发达镇行政管理体制改革试点工作的意见》相关扶持政策的同时，积极做好经济发达镇行政管理体制改革与新型城镇化综合改革、中小城市试点的政策衔接，赋予相同的土地、建设、财政、金融等支持政策，并给予经济发达镇更加优惠的政策扶持。（1）各类政府投资性产业、社会事业和基础设施项目，凡经济发达镇提出申请并符合条件的，相关部门优先支持项目在经济发达镇实施。（2）城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用指标全力支持经济发达镇。优先支持经济发达镇异地有偿使用占补平衡指标。（3）落实城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量相挂钩的政策，支持经济发达镇加快发展。（4）落实支持农业转移人口市民化的相关政策，逐步建立财政转移支付同经济发达镇农业转移人口市民化挂钩机制，促进基本公共服务均等化。（5）整合省级城镇化建设等资金，自2018年起3年内，省财政每年对新纳入改革范围的经济发达镇给予奖励，支持经济发达镇公共服务、基础设施建设等。（6）符合国库设立条件的经济发达镇可以设立乡镇国库（原则上由人民银行经理），各级财政部门、税务机关、海关和商业银行应积极支持乡镇国库的工作，保障乡镇国库各项业务正常开展。（7）鼓励商业银行、保险公司等金融服务机构和各类社会资本为经济发达镇城镇建设发展提供金融服务。支持经济发达镇建立投融资平台，加大引入社会资本力度。
七、组织实施
（一）加强组织领导。各级党委、政府要切实履行领导责任，把深入推进乡镇（街道）行政管理体制改革纳入重要议事日程，建立健全工作协调机制，统筹抓好乡镇（街道）和经济发达镇行政管理体制改革。省直有关部门要加强协调配合，按照职责任务分工，按期制定完成配套政策，推进改革任务落实。各市、县（市、区）党委、政府要明确责任分工，细化目标任务，精心组织实施。
（二）坚持积极稳妥。乡镇（街道）行政管理体制改革要与市县机构改革统筹结合、有序衔接、压茬推进。各经济发达镇行政管理体制改革方案，由设区的市政府研究制定，于2018年9月底前报省政府批准后组织实施；各县（市、区）深入推进乡镇（街道）行政管理体制改革方案，由市编办审核，报市委、市政府审批，于2018年12月底前报省编办备案后组织实施。要做好舆论宣传引导工作，凝聚改革共识，营造良好的改革氛围。
（三）强化督导考评。要加强对乡镇（街道）行政管理体制改革的督促检查和工作指导，及时研究解决改革中遇到的困难和问题。从2018年度开始，对经济发达镇改革情况进行年度评估考核，强化评估考核结果运用，建立经济发达镇能进能出的动态调整机制，促进经济发达镇更好更快持续发展。2020年前，对乡镇（街道）行政管理体制改革情况进行全面评估，确保改革措施落实到位。